การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน

ประวัติความเป็นมาของการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน

การปฏิรูประบบการบริหารการศึกษาที่เปลี่ยนจากการสั่งการจากบนลงล่าง (top - down)  เป็นการกระจายอำนาจการบริหารจัดการให้ท้องถิ่นและสถานศึกษามีอิสระในการบริหารจัดการหรือการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานนั้นเป็นแนวคิดที่ประเทศสหรัฐอเมริกาได้ริเริ่มมาในช่วงทศวรรษ  1970  และในต่างประเทศได้เริ่มดำเนินการในช่วงปลายทศวรรษ  1980 

ในปลายทศวรรษ  1980  ได้มีการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  (School – Based  Management)  ในรูปแบบต่าง ๆ  จนกลายเป็นประเด็นร่วมและยุทธศาสตร์การปฏิรูปการศึกษาในส่วนต่าง  ๆ  ของโลก  เช่น  ประเทศสหรัฐอเมริกา  สหราชอาณาจักรออสเตรเลีย  นิวซีแลนด์  สิงคโปร์  สาธารณรัฐเกาหลี  อิสราเอล  และฮ่องกง  ซึ่งสาเหตุที่ทำให้เกิดการกระจายอำนาจการบริหารจัดการส่วนกลางไปยังท้องถิ่นและสถานศึกษาในแต่ละประเทศคล้ายคลึงกัน  คือ  ความไร้ความสามารถที่จะตอบสนองความต้องการที่หลากหลายของผู้รับบริการได้ทันท่วงที  และความล้มเหลวเรื่องคุณภาพการจัดการศึกษา  (อุมัร  สวาหลัง,  2546 : 12-13)    

การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  (School – Based  Management)  ได้รับอิทธิพลมาจากกระแสการเปลี่ยนแปลงของโลกธุรกิจ  อุตสาหกรรม  ที่ประสบความสำเร็จจากหลักการ  วิธีการ  และกลยุทธ์ในการทำให้องค์การมีประสิทธิภาพ  ผลการปฏิบัติงานมีคุณภาพ  สร้างกำไรและสร้างความพึงพอใจแก่ลูกค้าและผู้เกี่ยวข้องยิ่งขึ้น  ความสำเร็จดังกล่าวนี้ทำให้ประชาชนและผู้เกี่ยวข้องเห็นว่า  การพัฒนาคุณภาพการศึกษาให้ดีขึ้นนั้นต้องปรับกระบวนการและวิธีการที่เคยเน้นแต่เรื่องการเรียนการสอน  ปรับไปสู่การบริหารโดยการกระจายอำนาจไปยังโรงเรียนที่เป็นหน่วยปฏิบัติ  และให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องได้มีส่วนร่วมในการบริหารและจัดการศึกษาอย่างแท้จริง  (สมศักดิ์  คงเที่ยง,  2544 : 141-142)

สำหรับการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  (School – Based  Management :  SBM)  ในประเทศไทยนั้นเริ่มปรากฏชัดเจนขึ้นหลังจากที่รัฐบาลประกาศใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ  พ.ศ.  2542  แต่ก็ใช่ว่าประเทศไทยจะไม่ดำเนินการบริหารตามแนวทางการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  (School – Based  Management : SBM)  เลยเสียทีเดียว  ถึงแม้ว่าในภาพรวมของการบริหารการศึกษาของไทยก่อนการประกาศใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ  พ.ศ.  2542  จะอยู่ในลักษณะของการรวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง  ขาดเอกภาพในการบริหาร  ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน  และขาดการพัฒนาอย่างเป็นระบบและไม่มีระบบประกันคุณภาพและมาตรฐานที่ชัดเจน  ตลอดจนขาดความเชื่อมโยงกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานอื่น  (อุทัย  บุญประเสริฐ,2543  อ้างถึงใน  อุมัร  สวาหลัง, 2546 : 25)   

แนวทางการปฏิรูประบบบริหารการศึกษาเพื่อกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาจากส่วนกลางไปยังสถานศึกษากระจายไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  และให้ชุมชนมีบทบาทและส่วนร่วมในการบริหารจัดการศึกษา  โดยมุ่งหวังให้การกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาเป็นเครื่องมือสำคัญที่จะเพิ่มประสิทธิผลและประสิทธิภาพในการจัดการศึกษาเพื่อตอบสนองความต้องการของผู้รับบริการ  ปรากฏชัดเจนตามมาตรา  39  แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ  พ.ศ.  2542  ที่ระบุว่า  “ให้กระทรวงกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาทั้งด้านวิชาการ  งบประมาณ  การบริหารงานบุคคลและการบริหารทั่วไป  ไปยังคณะกรรมการและสำนักงานการศึกษา  ศาสนาและวัฒนธรรมเขตพื้นที่การศึกษา  และสถานศึกษาในเขตการศึกษาโดยตรง…”  (อุทัย  บุญประเสริฐ,2546 : 1)

การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  (School – Based  Management  :  SBM)  เป็นรูปแบบการบริหารโรงเรียนที่ได้รับความสนใจในวงการบริหารโรงเรียนมากในปัจจุบัน  เพราะเป็นรูปแบบที่น่าจะสอดคล้องกับแนวทางการบริหารตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ  พ.ศ.  2542  และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2)  พ.ศ.  2545  มาก  (ธีระ  รุญเจริญ,  2550 : 162 - 163)      

การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  (School – Based  Management  :  SBM)  เป็นยุทธศาสตร์หนึ่งของการพัฒนาการศึกษาโดยการถ่ายโอนอำนาจการตัดสินใจจากรัฐหรือเขตพื้นที่การศึกษาไปยังสถานศึกษาต่าง  ๆ  การบริหารสถานศึกษาแบบ  การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  (School – Based  Management  :  SBM)  จะทำให้ผู้บริหารสถานศึกษา  ครู  นักเรียนและผู้ปกครองเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการจัดการศึกษามากขึ้นด้วยการให้เขาเหล่านั้นรับผิดชอบในการตัดสินใจในเรื่องงบประมาณ  บุคลากรและหลักสูตร  นอกจากการมีส่วนร่วมตัดสินใจในเรื่องดังกล่าวของครู  ผู้ปกครอง  และสมาชิกในชุมชนแล้ว  การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  (School – Based  Management  :  SBM)   ยังเพิ่มประสิทธิภาพของบรรยากาศการเรียนรู้ให้กับเด็กด้วย  (สมศักด์  คงเที่ยง,  2544 :  141)

ความหมายของการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน

การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานใช้อักษรย่อ “SBM” มาจากคำเต็ม และมีความหมายดังนี้

S             School                   เป็นคำนาม           แปลว่า โรงเรียน

B             Based                     เป็นคำคุณศัพท์    แปลว่า  เกี่ยวกับฐานหรือพื้นฐาน

M            Management        เป็นคำนาม           แปลว่า   การบริหารและการจัดการ

ดังนั้น School-Based Management จึงแปลความหมายว่า การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  หรือการใช้โรงเรียนเป็นฐานในการบริหารและการจัดการ  หรือการบริหารจัดการศึกษาโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  ซึ่งเกิดจากแนวความคิดเรื่องปฏิรูปการศึกษา และการกระจายอำนาจทางการศึกษา

นักวิชาการหลายท่านให้แนวคิดเกี่ยวกับความหมายของ “การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน” (School-Based Management หรือ Site Based Management :SBM )ไว้ดังนี้

สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ  (2544 : 2) ได้ให้ความหมายไว้ว่า  การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  หมายถึง  การบริหาร  และการจัดการศึกษาที่หน่วยปฏิบัติ  โดยมีโรงเรียนเป็นฐาน  หรือ  เป็นองค์กรหลักในการจัดการศึกษา  ซึ่งจะต้องมีการกระจายอำนาจการบริหาร  และการจัดการศึกษาจากส่วนกลางไปยังโรงเรียน  ให้โรงเรียนมีอำนาจ  หน้าที่ความรับผิดชอบ  มีความอิสระคล่องตัวในการบริหารจัดการ  ทั้งด้านวิชาการ  งบประมาณ  บุคลากร และการบริหารทั่วไป  ภายใต้คณะกรรมการโรงเรียน ( School Board ) หรือ School Committee เก่า ผู้แทนนักเรียน  และผู้บริหารโรงเรียน  เพื่อให้การจัดการศึกษาเป็นไปโดยมีส่วนร่วม  และตรงตามความต้องการของผู้เรียน  ผู้ปกครอง  และชุมชนมากที่สุด

กรมสามัญศึกษา (2545 : 9) ให้ความหมายว่า  การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  คือ  แนวคิดทางการบริหาร  และการจัดการศึกษาที่ให้สถานศึกษาเป็นองค์กรหลักในการจัดการศึกษาอย่างมีคุณภาพ  ภายใต้กรอบของกฎหมายที่กำหนด  โดยมีการกระจายอำนาจการตัดสินใจที่จะพัฒนา  นโยบาย  วิสัยทัศน์  พันธกิจ  และเป้าประสงค์ของสถานศึกษา  และร่วมมือดำเนินการทั้งด้าน  วิชาการ  งบประมาณ  บุคลากร  และการบริการทั่วไป  โดยบุคคลที่มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างเท่าเทียมกัน  โดยมุ่งเน้นผลผลิต  ผลลัพธ์  และผลกระทบที่เกิดขึ้นกับผู้เรียนเป็นสำคัญ  ภายใต้การมีส่วนร่วม  และการตรวจสอบของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

ถวิล  มาตรเลี่ยม (2544 : 41) กล่าวว่า  การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  หมายถึง  การบริหารจัดการโรงเรียนที่สอดคล้องกับคุณลักษณะ  และความต้องการของโรงเรียน   นั่นคือ  สมาชิกโรงเรียน  อันได้แก่  คณะกรรมการบริหารโรงเรียน  ผู้บริหารโรงเรียน  ครู  อาจารย์  พ่อแม่  ผู้ปกครอง  นักเรียน  ตลอดจนสมาชิกชุมชน  และองค์การอื่น ๆ มารวมพลังกันอย่างเต็มที่ รับผิดชอบต่อการใช้ทรัพยากร  และการแก้ปัญหา  ตลอดจนดำเนินการเพื่อการพัฒนา  กิจกรรมด้านการจัดการศึกษาของโรงเรียน  ในระยะสั้น  และระยะยาว

เสริมศักดิ์  วิศาลาภรณ์ (2541, อ้างถึงใน  อุทัย  บุญประเสริฐ, 2545 : 2) ให้ความหมายว่า  การบริหาร  และการจัดการศึกษาที่ใช้โรงเรียนเป็นฐาน  คือ  การจัดการศึกษาที่ใช้โรงเรียนเป็นศูนย์กลาง  (School – Centered Administration) โดยผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการจัดการศึกษา  ได้แก่  ผู้บริหาร  ครู  ผู้ปกครอง  ชุมชน  และนักเรียนได้เข้ามามีบทบาทในการให้คำแนะนำ  การช่วยเหลือการประเมิน  และการอนุมัติ  โดยใช้หลักการบริหารแบบมีส่วนร่วม  ผู้บริหารเป็นเพียงผู้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจ  และการนำมติในที่ประชุมไปใช้ในการจัดการศึกษา

อุทัย  บุญประเสริฐ (2545 : 1) กล่าวว่า  การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  เป็นกลยุทธ์ในการปรับปรุงการศึกษา  โดยเปลี่ยนอำนาจหน้าที่ในการตัดสินใจจากส่วนกลางไปยังแต่ละโรงเรียน  โดยให้คณะกรรมการโรงเรียนซึ่งประกอบด้วยผู้ปกครอง  ครู  สมาชิกในชุมชนผู้ทรงคุณวุฒิ  ศิษย์เก่า  และผู้บริหารโรงเรียน  (บางโรงเรียนอาจมีตัวแทนนักเรียนเป็นกรรมการด้วย)  ได้มีอำนาจในการบริหารจัดการศึกษาในโรงเรียนมีหน้ามีหน้าที่  และความรับผิดชอบในการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณ  บุคลากร  และวิชาการ  โดยให้เป็นไปตามความต้องการของนักเรียน  ผู้ปกครอง  และชุมชน

จากความหมายที่นักวิชาการทางการศึกษาได้ให้ไว้ข้างต้น  สรุปได้ว่า  การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน  เป็นการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาจากส่วนกลาง ไปยังหน่วยปฏิบัติ  คือ  สถานศึกษาโดยตรง  โดยให้สถานศึกษามีอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบ  มีความอิสระในการตัดสินใจ  และบริหารจัดการทั้งในด้าน  วิชาการ  งบประมาณ  การเงิน  บุคลากร  และการบริหารทั่วไป  โดยยึดหลักการมีส่วนร่วมของคณะกรรมการสถานศึกษา  ซึ่งประกอบด้วย  ผู้บริหารสถานศึกษา  ผู้ทรงคุณวุฒิ  ตัวแทนครู  ตัวแทนชุมชน  ตัวแทนศิษย์เก่า    ร่วมกันบริหารสถานศึกษาให้เป็นไปตามความต้องการของผู้เรียน  และชุมชนมากที่สุด

หลักการพื้นฐานในการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน

                                มีนักวิชาการกล่าวถึงหลักการสำคัญในการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานไว้หลาย ๆ  ท่านด้วยกัน  ดังนี้

                                เดวิด  (David , 1989  อ้างถึงใน  Cheng ,  1996 : 4)  กล่าวว่า  การบริหารโดยการใช้โรงเรียนเป็นฐานต้องประกอบไปด้วยแนวคิดหลักสำคัญ  2  ประการ  คือ

                                1.  โรงเรียนเป็นหน่วยสำคัญสำหรับตัดสินใจ  ซึ่งการตัดสินใจสั่งการที่ดีควรอยู่ในหน่วยปฏิบัติ  จึงควรเพิ่มอำนาจในการบริหารและจัดการงบประมาณให้กับโรงเรียนมากขึ้น และลดการควบคุมจากส่วนกลางลง

                                2.  การมีส่วนร่วมและการมีความรู้สึกเป็นเจ้าของเป็นปัจจัยสำคัญสำหรับการปฏิรูปการบริหารการจัดการศึกษา  ความสำเร็จของการปฏิรูปไม่ใช่เกิดจากการควบคุมจากภายนอก  หากแต่เกิดจากการที่สมาชิกในโรงเรียนและชุมชนให้ความร่วมมือกันในการตัดสินใจการบริหาร  และการปฏิบัติงาน

ถวิล  มาตรเลี่ยม  (2544  :  42)  กล่าวถึงหลักการสำคัญของการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานไว้  4  ประการ  ดังนี้

1.       หลักดุลยภาพ

2.       หลักการกระจายอำนาจ

3.       หลักระบบบริหารจัดการตนเอง

4.       หลักการริเริ่ม

ธเนศ  ขำเกิด  (2545  :  149)  กล่าวถึง  หลักการสำคัญของการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานไว้  5  ประการ  คือ

1.       การกระจายอำนาจ

2.       การมีส่วนร่วมและการร่วมคิดร่วมทำ

3.       การบริหารตนเอง

4.       การตรวจสอบและถ่วงดุล

5.       การยึดหลักธรรมาภิบาล

อุทัย  บุญประเสริฐ  (2543  :  154 – 156 )  ได้กล่าวถึงหลักการสำคัญของการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานไว้  5  ประการ  คือ 

1.       หลักการกระจายอำนาจ

2.       หลักการมีส่วนร่วม

3.       หลักการคืนอำนาจการจัดการศึกษาให้ประชาชน

4.       หลักการบริหารตนเอง

5.       หลักการตรวจสอบและถ่วงดุล

สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ  ( 2544 : 3-4)  การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานแต่ละแห่งอาจไม่เหมือนกัน  ขึ้นอยู่กับลักษณะเฉพาะและความจำเป็นของแต่ละโรงเรียนจะตั้งอยู่บนหลักการพื้นฐานเดียวกัน  คือ

1.       หลักการกระจายอำนาจ

2.       หลักการบริหารแบบมีส่วนร่วม

3.       หลักการบริหารตนเอง

4.       หลักการพัฒนาทั้งระบบ

5.       หลักความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้

6.       หลักการมีภาวะผู้นำแบบเกื้อหนุน

สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา  (อ้างถึงใน ธีระ  รุญเจริญ, 2550  :  171)  ได้กล่าวถึงการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานมีหลักสำคัญ  3  ประการ  คือ

1.       หลักการกระจายอำนาจ  (Decentralization)

2.       หลักการบริหารแบบมีส่วนร่วม  (Participation)

3.       หลักการบริหารจัดการที่ดี  (Good  Govermance  in  Education)

จากหลักการทั้ง  3  ประการข้างต้น  สามารถกล่าวในรายละเอียดได้ดังต่อไปนี้

หลักการกระจายอำนาจ  (Decentralization)

การบริหารการใช้โรงเรียนเป็นฐานนั้นจะเป็นการบริหารที่เป็นการกระจายอำนาจดังที่  ธีระ  รุญเจริญ  (2550 : 166)  กล่าวว่า  การกระจายอำนาจ  คือ  อำนาจการจัดการศึกษาให้กับประชาชน  สำหรับประเทศไทยจะมีการกระจายอำนาจจากส่วนกลางและเขตพื้นที่การศึกษาไปยังสถานศึกษา

อุทัย  บุญประเสริฐ  (2546 : 189)  ได้กล่าวถึง  หลักการกระจายอำนาจ ว่าเป็นการ

กระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาให้มากที่สุด โดยมีความเชื่อว่าโรงเรียนเป็นหน่วยสำคัญในการจัดการศึกษาในการเปลี่ยนแปลงและพัฒนาการศึกษาของเด็ก  ซึ่งสอดคล้องกับแนวความคิดของ  อินทิรา  หิรัญสาย  (2544 : 4)  ที่กล่าวว่า  การกระจายอำนาจเป็นการาตัดสินใจ  และใช้อำนาจของสถานศึกษาผ่านคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน  ในด้านวิชาการงบประมาณ  การบริหารงานบุคคล  และการบริหารทั่วไป  นอกจากนี้  ถวิล   มาตรเลี่ยม  (2544  :  42)  ยังกล่าวถึง  หลักการกระจายอำนาจตามแนวทางของ  SBM  ว่า  เมื่อสภาพแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไป  จะส่งผลกระทบให้การบริหารจัดการโรงเรียน  การจัดกิจกรรมการเรียนการสอนมีความยุ่งยากและเพิ่มปัญหามากขึ้น  ดังนั้น  การกระจายอำนาจให้โรงเรียนมีพลังอำนาจ  และรับผิดชอบในการแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นด้วยตนเอง  ให้มีประสิทธิภาพมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้  และส่งเสริมการจัดการเรียนการสอนให้มีประสิทธิผลมากยิ่งขึ้น

ยุวดี  ศันสนียรัตน์  (2545  :  6)  กล่าวถึง  หลักการกระจายอำนาจตามแนวทางของ

SBM  ว่า  เป็นการตัดสินใจจากส่วนกลางที่สถานศึกษามีอำนาจตัดสินใจใน  3  เรื่องหลัก  คือ  งบประมาณ  และทรัพยากร  บุคลากร  หลักสูตร  หรือโปรแกรมการเรียน  โดยให้สถานศึกษามีความยืดหยุ่นในการจัดโปรแกรมการเรียนที่ตรงกับความต้องการของนักเรียนในพื้นที่นั้น ๆ  สอดคล้องกับแนวคิดของ  ธเนศ  ขำเกิด  (2544 : 149)  ที่ได้กล่าวว่า  การกระจายอำนาจนั้น  เป็นการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาจากส่วนกลางไปยังสถานศึกษาให้มากที่สุด  โดยมีความเชื่อว่าโรงเรียนเป็นหน่วยสำคัญในการเปลี่ยนแปลงและพัฒนาการศึกษาของเด็ก  และนิพนธ์  เสือก้อน  (2545  : 5)  ยังกล่าวอีกว่า  การกระจายอำนาจนั้นเป็นการสร้างและเพิ่มพลังอำนาจ (Empowerment)  ในการจัดการศึกษาของผู้มีส่วนรับผิดชอบในประเด็นต่าง ๆ  ดังนี้

ผู้บริหารต้องใช้อำนาจกับทีมงาน  หรือบุคลากรในการทำงานอย่างเต็มที่  ทั้ง

อำนาจในการบริหารจัดการ  ความรับผิดชอบ  การบริหารทรัพยากร  และความชอบธรรมต่าง ๆ  ในขอบเขตของงานที่ได้รับมอบหมาย

1.  การกระจายความรับผิดชอบในการตัดสินใจให้กับสายงานในระดับต่ำลงไปจะต้องเกิดขึ้น  โดยที่ผู้บริหารไม่เข้าไปก้าวก่าย  หรือเข้าไปมีอิทธิพลเหนือการตัดสินใจของสมาชิก

2.  จะต้องเปลี่ยนความคิด  และการปฏิบัติในเรื่องของอำนาจ  การควบคุมที่เคยเป็นของผู้บริหารแต่เพียงผู้เดียว  มาเป็นการควบคุมด้วยกลุ่มสมาชิก  การควบคุมจึงเป็นของทุกคนในองค์การ

3.  องค์การจะต้องมีสภาพที่สมาชิกสร้างสรรค์งานได้อย่างเต็มความสามารถและ

ศักยภาพที่มีอยู่เพื่อให้บรรลุเป้าหมายขั้นพื้นฐานขององค์การ

รุ่ง  แก้วแดง (2546 : 64-65) ได้กล่าวว่า เจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติการศึกษา