ความจริงวันนี้"ใครทำลายประเทศไทย"

อำมาตยาธิปไตย

โดย ลิขิต ธีรเวคิน

16 เมษายน 2552 01:32 น.

ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน
       (www.dhiravegin.com, likhit@ dhiravegin.com)
       ราชบัณฑิต
       ผู้อำนวยการโครงการปริญญาเอก วิทยาลัยสื่อสารการเมือง
       มหาวิทยาลัยเกริก

       คำว่า อำมาตยาธิปไตย เป็นคำซึ่งนักวิชาการไทยแปลมาจากนักวิชาการชาวอเมริกันชื่อ เฟรดริกส์ (Fred Riggs) ผู้ซึ่งเคยทำการวิจัยในเมืองไทยและฟิลิปปินส์ โดยวิเคราะห์สังคมไทยในยุคที่ทหารมีอำนาจในการปกครองบริหาร ได้แก่ ยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และจอมพลถนอม กิตติขจร และสรุปไว้ว่า จากการที่สังคมไทยอ่อนแอในภาคสังคมทำให้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยล้มลุกคลุกคลานเนื่องจากการขัดจังหวะด้วยการปฏิวัติรัฐประหาร ทำให้สภาพการปกครองบริหารกลายเป็นการปกครองโดยองค์กราธิปไตย มาจากองค์กร + อธิปไตย ตัวบุคคลคือองค์กราธิปัตย์นั้นเฟรดริกส์ใช้คำภาษาอังกฤษว่า bureaucratic polity คือการบริหารปกครองโดยหน่วยงาน คำว่า polity คือ สังคมการเมือง

       เพราะฉะนั้น คำว่า bureaucratic polity ก็คือการปกครองซึ่งอำนาจการปกครองบริหารตั้งแต่เริ่มต้นการวางนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติ การจัดการงบประมาณขึ้นอยู่กับข้าราชการประจำ ในขณะเดียวกันอำนาจการเมืองก็ขึ้นอยู่กับข้าราชการทหาร ซึ่งมีกองกำลังจัดตั้งและได้อำนาจมาจากการปฏิวัติรัฐประหาร โดยมีการเลือกตั้งเป็นพิธีกรรมเป็นระยะๆ ที่สำคัญคือ ตัวผู้บริหารประเทศสูงสุดคือนายกรัฐมนตรีมักจะไม่ลงสมัครรับเลือกตั้ง และมักจะเป็นนายทหารที่มีกองทัพสนับสนุนอยู่เบื้องหลัง ส่วนการเลือกตั้งก็เป็นไปตามครรลองเพื่อให้ครบถ้วนของลักษณะประชาธิปไตยซึ่งมีสภาที่มาจากการเลือกตั้ง

       ขณะเดียวกันก็มีวุฒิสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้ง การปกครองเช่นนี้คือ ข้าราชการทหารและข้าราชการพลเรือนเป็นใหญ่ในแผ่นดิน นักวิชาการบางคนกล่าวว่าน่าจะใช้คำว่า เสนาธิปไตย แต่ในความเป็นจริงนั้น ทหารกุมอำนาจการเมือง แต่การบริหารทั่วไปอยู่ในมือข้าราชการประจำ เพราะเป็นผู้ที่มีข้อมูล ความรู้ ความเชี่ยวชาญ ข้าราชการทหารและข้าราชการพลเรือนจึงอาศัยพึ่งพาซึ่งกันและกัน

       ในอดีตนั้นหน่วยงานหลักที่สำคัญที่สุดคือ กระทรวงกลาโหมและมหาดไทย นอกจากนั้นก็มีเวียง วัง คลัง นา ต่อมาก็มีกรมท่าซึ่งดูแลการค้าขายระหว่างประเทศ และทำหน้าที่เป็นกระทรวงการต่างประเทศด้วยในตัว มีทั้งกรมท่าซ้าย กรมท่ากลาง และกรมท่าขวา ดูแลการค้าขายกับฝั่งทะเลแปซิฟิก อันดามันและมหาสมุทรอินเดีย และตามมาด้วยหน่วยงานอื่นๆ เมื่อมีการปฏิรูประเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2435 ในยุคล้นเกล้ารัชกาลที่ 5

       คำว่า อำมาตยาธิปไตย จึงมีที่มาจากที่กล่าวมาเบื้องต้น โดยมีข้อมูลที่เป็นข้อเท็จจริงชี้ให้เห็นดังต่อไปนี้คือ ตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 เป็นต้นมา จนถึงการปฏิวัติรัฐประหารเมื่อวันที่ 16 กันยายน 2500 โดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นหัวหน้าคณะปฏิวัติ นายกรัฐมนตรีในช่วง 25 ปีดังกล่าวนี้ได้แก่บุคคลที่มีภูมิหลังมาจากทหาร 3 คน โดยจอมพล ป.พิบูลสงคราม ดำรงตำแหน่งประมาณ 14 ปีครึ่ง พระยาพหลพลพยุหเสนา ดำรงตำแหน่งประมาณ 5 ปีกว่า หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ ดำรงตำแหน่งประมาณ 1 ปี ใน 25 ปีนี้ 21 ปีครึ่งอยู่ภายใต้อำนาจของทหาร และ 3 ปีกว่าๆ หลังสงครามโลกครั้งที่สองก็อยู่ในอำนาจของผู้ก่อการ 2475 ซึ่งหลายคนก็เป็นข้าราชการพลเรือน

       หลังการปฏิวัติเมื่อวันที่ 16 กันยายน 2500 นายพจน์ สารสิน เป็นนายกรัฐมนตรีชั่วคราวประมาณ 90 วัน หลังการเลือกตั้งพลโทถนอม กิตติขจร (ยศขณะนั้น) เป็นนายกรัฐมนตรีจนถึง 20 ตุลาคม 2501 จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ก็ยึดอำนาจอีกครั้งหนึ่ง โดยยกเลิกรัฐธรรมนูญและมีการประกาศธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 20 มาตรา ดำรงตำแหน่งเป็นรัฐบาลทหารที่มีการใช้อำนาจเด็ดขาดคือมาตรา 17 จากนั้นก็ถึงแก่อสัญกรรม และจอมพลถนอม กิตติขจร ก็ได้ดำรงตำแหน่งต่อมาจนมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเมื่อ พ.ศ. 2511 และ พ.ศ. 2514 ก็ได้ปฏิวัติตัวเอง และกลับไปสู่ระบบทหารอย่างเต็มเปี่ยมจนเกิดเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516

       ข้อที่จะต้องชี้ให้เห็นชัดก็คือ ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 จนถึง 14 ตุลาคม 2516 ซึ่งเป็นระยะเวลาประมาณ 41 ปี นายกรัฐมนตรีที่มาจากภูมิหลังนายทหารและโดยยุคหลังมาจากการปฏิวัติรัฐประหารเป็นเวลาทั้งสิ้น 38 ปี นี่คือที่มาของคำว่า bureaucratic polity ซึ่งมีการแปลเป็นไทยว่า อำมาตยาธิปไตย เหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 คือความพยายามของอำมาตยาธิปัตย์ที่จะกลับมาสู่อำนาจอีก

       แต่เนื่องจากสังคมไทยได้เปลี่ยนไปในแง่เศรษฐกิจ ระบบการศึกษา ค่านิยมทางสังคม รวมทั้งอิทธิพลจากภายนอกได้แก่การขยายตัวของคอมมิวนิสต์ ระบบอำมาตยาธิปไตยแบบเก่าจะไม่ได้ผล จึงมีการผสมผสานแบบ “ประสานประโยชน์” ของกรมพระยาดำรงราชานุภาพ อันเป็นที่มาของรัฐธรรมนูญปี 2521 นำไปสู่ประชาธิปไตยครึ่งใบภายใต้พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ประมาณหนึ่งปีครึ่ง และพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ประมาณ 8 ปี 5 เดือน รวมเบ็ดเสร็จ 10 ปี ประชาธิปไตยครึ่งใบคือการผสมผสานระหว่างอำมาตยาธิปไตยบวกประชาธิปไตย หรือกลุ่มอำมาตยาธิปัตย์บวกประชาธิปัตย์ (ไม่ใช่ชื่อพรรค แต่หมายถึงผู้ที่อยู่ฝ่ายประชาธิปไตย ภาษาอังกฤษใช้คำว่า democrat โดยใช้ d เป็นตัวเล็ก)

       หลังจากรัฐบาลเปรม 5 ไปแล้วได้มีการเรียกร้องให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้ง พลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ แม้จะเป็นทหารแต่ก็เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และเมื่อดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีประมาณ 3 ปีกว่าก็ถูกปฏิวัติโดยคณะรสช.ระหว่างที่มีการร่างรัฐธรรมนูญและนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรีนั้นก็มีการเตรียมการที่จะให้ผู้ดำรงตำแหน่งทหาร คือ พลเอกสุจินดา คราประยูร ซึ่งเป็นผู้บัญชาการทหารบกเข้ามาสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี แต่เนื่องจากพลเอกสุจินดามิได้มาจากการเลือกตั้งกล่าวคือไม่ได้เป็น ส.ส.จึงเป็นจุดของการถูกโจมตี และได้นำไปสู่เหตุการณ์พฤษภาทมิฬเมื่อวันที่ 17-20 พฤษภาคม 2535

       หลังเหตุการณ์ดังกล่าวนายอานันท์ก็เป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง ภารกิจสำคัญคือการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ รสช.ประเด็นสำคัญที่สุดคือ นายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และประธานรัฐสภาต้องมาจากสภาผู้แทนราษฎร จากการเปลี่ยนแปลงครั้งนี้ทำให้เกิดนายกรัฐมนตรีที่เป็นพลเรือนคือ นายชวน หลีกภัย นายบรรหาร ศิลปอาชา พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ (แม้เป็นอดีตทหารแต่ก็ผ่านการเลือกตั้ง) และนายชวนอีกครั้งหนึ่ง จนมาถึงพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร

       รัฐบาลที่กล่าวมาทั้งหมดตั้งแต่นายชวน 1 คือรัฐบาลที่เป็นรัฐบาลระบอบประชาธิปไตย ทหารไม่มีบทบาทเข้ามาเกี่ยวข้อง หลังการปฏิวัติ 19 กันยายน 2549 มีรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ อยู่ในตำแหน่ง 15 เดือน นั่นคือ 15 เดือนของอำมาตยาธิปไตยอีกครั้งหนึ่ง แม้จะไม่มีพฤติกรรมเป็นเผด็จการทหารแต่ที่มาก็ยังเป็นแบบอำมาตยาธิปไตย และหลังการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2550 ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยก็กลับมาอีกครั้งหนึ่งมาจนถึงปัจจุบัน ดังนั้น ในแง่โครงสร้างต้องกล่าวว่า ระบบการปกครองแบบปัจจุบันคือระบบการปกครองแบบประชาธิปไตยถึงแม้จะมีความไม่สมบูรณ์และบกพร่องก็ตาม

       อย่างไรก็ตาม อำมาตยาธิปไตยยังอาจจะมองได้จากมิติอื่น คือ มิติของการมีทัศนคติแบบอำมาตยาธิปัตย์ หรือการที่รัฐบาลประชาธิปไตยถูกอิทธิพลผลักดันทางการเมืองจากคนที่เป็นอำมาตยาธิปัตย์ แต่แม้กระนั้นก็ตามการตัดสินนโยบายต่างๆ ย่อมขึ้นอยู่กับเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ดังนั้น แม้จะมีอำมาตยาธิปัตย์มีบทบาทอยู่ส่วนหนึ่ง แต่โดยเนื้อหาในโครงสร้างจะต้องสรุปว่าระบบการเมืองปัจจุบันเป็นระบบการเมืองแบบประชาธิปไตย ถึงแม้จะไม่สมบูรณ์เนื่องจากรัฐธรรมนูญ หรือเนื่องจากการขาดความอิสระอย่างเต็มที่ในความเป็นจริงในระดับหนึ่งก็ตาม

       คำว่า อำมาตยาธิปไตย ในหลักวิชาการจึงมีความหมายดังที่กล่าวมาแล้ว ส่วนการใช้คำว่า อำมาตยาธิปไตย ประชาธิปไตย เพื่อผลประโยชน์ในการรณรงค์ทางการเมืองก็เป็นสิ่งที่ทำได้ตามหลักการสิทธิเสรีภาพ แต่ทั้งนี้ย่อมขึ้นอยู่กับการวินิจฉัยและพิจารณาของประชาชนว่าจะมีน้ำหนักน้อยเพียงใด และแม้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่ถูกต้องตามโครงสร้างนั้นก็ยังมีจุดที่บกพร่องอยู่ 3 จุด คือ

       ก. พรรคการเมืองไม่บริหารแบบประชาธิปไตย เป็นเพียงการจัดตั้งที่จดทะเบียนตามกฎหมายเท่านั้น

       ข. การเลือกตั้งมิได้เป็นไปอย่างบริสุทธิ์และเที่ยงธรรม แต่มีการซื้อเสียง จึงกลายเป็นเพียงการประกอบพิธีกรรมการหย่อนบัตร

       ค. ผู้มีอำนาจเงินยังเป็นผู้กุมอำนาจรัฐโดยใช้กระบวนการทางการเมืองและสังคมที่อ่อนแอเป็นประโยชน์

       ดังนั้น ประชาธิปไตยที่กล่าวมาแล้วในความเป็นจริงคือ ธนาธิปไตย (plutocracy) คืออำนาจตกอยู่ในมือของคนที่มีฐานะทางเศรษฐกิจสูง และการใช้อำนาจรัฐหรือการเกาะเกี่ยวอำนาจรัฐเพื่อทำธุรกิจและฉ้อราษฎร์บังหลวงนั้นก็ทำให้ระบบประชาธิปไตยตามรูปแบบกลับกลายเป็นโจราธิปไตย (kleptocracy)

       ถ้ามองแบบรูปแบบล้วนๆ ก็ต้องกล่าวว่า ปัจจุบันนี้ระบบการเมืองไทยเป็นระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตย แต่คนซึ่งมีลักษณะเป็นอำมาตยาธิปัตย์ที่ยังอยู่ในระบบราชการหรือที่อยู่ในหรือนอกระบบการเมืองก็อาจจะมีอยู่ ขณะเดียวกัน ถ้าระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยดังที่กล่าวมาประกอบด้วยคนมีเงินที่กุมอำนาจรัฐก็คือระบบธนาธิปไตยในความเป็นจริงในระดับหนึ่ง

       และถ้าอยู่ภายใต้อำนาจของอำมาตยาธิปัตย์ก็จะกลายเป็นการผสมผสานประชาธิปไตย + ธนาธิปไตย + อำมาตยาธิปไตย ซึ่งถ้าพิสูจน์ได้ว่าสภาวะดังกล่าวสะท้อนความเป็นจริงทางการเมืองก็อาจจะถือได้ว่าระบบการปกครองของไทยกลายเป็นระบบพิเศษเฉพาะตัว สอดคล้องกับที่เฟรดริกส์เคยตั้งเป็นระบบที่สาม ผสมผสานระหว่างระบบที่หนึ่งและสองเข้าด้วยกัน โดยอาจจะอยู่อย่างถาวรไม่ใช่เพียงเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบที่ตั้งเป้าไว้ ซึ่งเฟรดริกส์เรียกว่า Prismatic Model

       ถ้าเป็นเช่นนั้นจริงประชาธิปไตยเต็มใบคงต้องใช้เวลาในการพัฒนาอีกนาน หรืออาจจะไม่มีการพัฒนาจนสำเร็จได้เลย เพราะค่านิยมและวัฒนธรรมการเมืองแบบใหม่ไม่สอดคล้องกับค่านิยมและวัฒนธรรมการเมืองแบบเก่า จึงอาจจะกลายเป็นระบบผสมผสาน ทำนองเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นแล้วในอดีตคือประชาธิปไตยครึ่งใบ Prismatic Model ของเฟรดริกส์อาจจะปรากฏขึ้นจากวิวัฒนาการดังกล่าว และเรียกได้ว่าเป็นประชาธิปไตยแบบไทย เช่นเดียวกับระบอบประชาธิปไตยแบบญี่ปุ่นโดยพรรคการเมืองของญี่ปุ่นนั้นประกอบด้วยกลุ่มการเมืองต่างๆ หลายกลุ่ม เช่นเดียวกับระบบการเมืองของไทย

       หมายเหตุ - นี่คือการวิเคราะห์ทางวิชาการไม่ใช่การสะท้อนจุดยืนทางการเมืองของผู้เขียน หรือการเสนอทางเลือก เป็นการวิเคราะห์อย่างวัตถุวิสัย ผู้ซึ่งมีความเห็นแตกต่างสามารถจะวิพากษ์วิจารณ์เพื่อจะเกิดประโยชน์ในแง่วิชาการ