บทวิเคราะห์เรื่องการแยกเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาโดย

ไม่ต้องแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ

        โดย  นายรัตน์ชัย ศรวรรณ ผู้อำนวยการโรงเรียนปากท่อพิทยาคม จังหวัดราชบุรี

.................................................................................................................................

        จากการที่สภาการศึกษาได้มีมติให้ความเห็นชอบในการจัดตั้งเขตพื้นที่การมัธยมศึกษาโดยให้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการ สภาการศึกษาเพื่อดำเนินการศึกษาข้อมูลและกฎหมายที่เกี่ยวข้องพร้อมทั้งแนวทางการดำเนินงานและพิจารณาจำนวนเขตพื้นที่การมัธยมศึกษาที่มีความเหมาะสม นั้น เห็นว่าเรื่องนี้ได้มีการวิเคราะห์วิจารณ์กันหลากหลายในเรื่องปัญหาข้อกฎหมาย นักกฎหมายบางท่านมีความเห็นว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายการศึกษาที่มีผลบังคับใช้ในปัจจุบันนั้นไม่อนุญาตให้มีการแยกเขตพื้นที่การศึกษาการมัธยมศึกษาออกจากเขตพื้นที่การศึกษาเดิมเนื่องจากเจตนารมณ์ของบรรดากฎหมายดังกล่าวกำหนดให้การแบ่งเขตพื้นที่การศึกษาจะต้องยึดพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ในการกำหนดพื้นที่ความรับผิดชอบ การกำหนดเขตพื้นที่การศึกษาการมัธยมศึกษาจังหวัดจึงเป็นเขตบริการทับซ้อนกับเขตพื้นที่การศึกษาเดิม หากจะกำหนดเขตพื้นที่การศึกษาการมัธยมศึกษาเพิ่มเติมอีกก็จะต้องมีการแก้ไขกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติหลายฉบับโดยการแก้ไขปรับปรุงบรรดากฎหมายดังกล่าวต้องมีสาระในการให้มีบทบัญญัติที่ให้สามารถจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาการมัธยมศึกษาทับซ้อนกับเขตพื้นที่การศึกษาเดิมนั้น เรื่องนี้เห็นว่ากรณีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาดังนี้

        ๑ ในบรรดากฎหมายการศึกษาต่างๆที่มีผลบังคับใช้ในปัจจุบันนั้นได้มีบทบัญญัติใดห้ามจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาที่มุ่งจัดการศึกษาตั้งแต่ระดับมัธยมศึกษาเป็นต้นไปหรือไม่

        ๒ เจตนารมณ์ของกฎหมายหลักของกฎหมายการศึกษาคือพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๔๒และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.๒๕๔๕ ได้กำหนดไว้ชัดเจนหรือไม่ว่าการแบ่งเขตพื้นที่การศึกษาจะต้องยึดพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ในการกำหนดพื้นที่ความรับผิดชอบ

        ๓ หากมีการจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาเพิ่มเติมโดยให้เขตพื้นที่การศึกษาที่จัดตั้งเพิ่มเติมนั้นมีหน้าที่ในการจัดการศึกษาตั้งแต่ระดับมัธยมศึกษาเป็นต้นไป จะมีภารกิจใดที่ทับซ้อนกับเขตพื้นที่การศึกษาที่มีอยู่เดิมหรือไม่

        ๔ กรณีที่เขตพื้นที่การศึกษาจะต้องประสานการปฏิบัติราชการทั่วไปกับองค์กรหรือหน่วยงานต่างๆทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะสำนักงานผู้แทนกระทรวงศึกษาธิการ ตามที่ได้มีบัญญัติไว้ในกฎหมายใดๆของหน่วยงานอื่นนั้นจะให้เป็นภารกิจของเขตพื้นที่การศึกษาใด

        ๕ การจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาการมัธยมศึกษาเพิ่มเติมนั้นอาศัยอำนาจตามกฎหมายฉบับใดมาตราใด

        ประเด็นปัญหาดังกล่าวทั้ง ๕ ประเด็นนั้นมีแนวทางในการพิเคราะห์พิจารณ์ดังนี้

        (๑) จากการตรวจสอบค้นคว้าบรรดากฎหมายการศึกษาต่างๆพบว่าไม่มีกฎหมายการศึกษาฉบับใดที่มีบทบัญญัติห้ามจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาที่จัดการศึกษาตั้งแต่ระดับมัธยมศึกษาเป็นต้นไป

(๒) กรณีที่มีการพิเคราะห์ว่าเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๔๒และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.๒๕๔๕ ได้กำหนดให้การแบ่งเขตพื้นที่การศึกษาจะต้องยึดพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ในการกำหนดพื้นที่ความรับผิดชอบนั้นเห็นว่าเรื่องนี้เป็นปัญหาข้อกฎหมายในเรื่องการตีความเพื่อค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายประกอบกับไม่มีที่ใดในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๔๒และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.๒๕๔๕ ได้กำหนดให้การแบ่งเขตพื้นที่การศึกษาจะต้องยึดพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ในการกำหนดพื้นที่ความรับผิดชอบแต่อย่างใด

        การตีความกฎหมายเพื่อค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายนั้นต้องตีความตามตัวอักษรและตามเหตุผลพร้อมกันไปโดยถือว่าตัวอักษรเป็นหลักฐานเบื้องแรกที่แสดงความมุ่งหมายและเหตุผลของบทกฎหมายนั้น และตัวเหตุผลของบทบัญญัติย่อมจะเป็นเครื่องชักนำไปสู่การตีความอย่างกว้าง(EXTENSIVE) หรืออย่างแคบ(RESTRICTIVE) ต่อไปอีกชั้นหนึ่ง อย่างไรก็ตามแม้จะถือความมุ่งหมายหรือเหตุผลของกฎหมายเป็นหลักใหญ่ก็ตาม ก็ไม่นิยมที่จะตีความจนขยายความเกินขอบเขตที่ถ้อยคำกินความไปไม่ถึง และต้องไม่อาศัยปัจจัยอื่นๆนอกจากบทกฎหมายนั้นเองในการอธิบายกฎหมายหรือเจตนารมณ์ของกฎหมายของบทบัญญัตินั้นๆ อาจกล่าวได้ว่าในประการแรกผู้มีหน้าที่ตีความกฎหมายจะพิเคราะห์ถ้อยคำตามตัวอักษรเป็นหลัก(GRAMMATICAL INTERPRETATION) ถ้าปรากฏว่าความหมายของถ้อยคำดังกล่าวจะก่อให้เกิดผลที่ไม่เป็นปกติแปลกประหลาดหรือความหมายของถ้อยคำนั้นๆมีความหมายกำกวมอาจแปลได้หลายความหมาย หรือบทกฎหมายนั้นๆมีความบกพร่องจำต้องมีการอุดช่องว่างของกฎหมาย ผู้มีหน้าที่ต้องตีความย่อมสามารถค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายนั้นได้อย่างกว้างขวาง

        จากแนวคิดในเรื่องการตีความกฎหมายเพื่อค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายดังกล่าวเห็นว่าการค้นหาเจตนารมณ์ของ พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๔๒และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.๒๕๔๕ นั้นพึงต้องพิเคราะห์จากถ้อยคำตามตัวอักษรประกอบกับบทบัญญัติในกฎหมายนั้นๆเป็นหลักอาทิเช่นความมุ่งหมายและ หลักการ ระบบการศึกษา แนวการจัดการศึกษา ดังนี้

                หลักการ ที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2545 มีว่า การจัดการศึกษาให้ยึดหลักมีเอกภาพด้านนโยบาย และมีความหลากหลายในการปฏิบัติ(มาตรา 9) ดังนั้นการกำหนดเขตพื้นที่การศึกษาจึงควรกำหนดโดยคำนึงถึงความมีเอกภาพด้านนโยบายคือรับนโยบายจากสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และให้จัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาโดยคำนึงถึงความแตกต่างของระดับของการจัดการศึกษาซึ่งหมายถึงให้มีเขตพื้นที่การศึกษาที่รับผิดชอบดูแลการจัดการศึกษาของสถานศึกษาที่จัดการศึกษาตั้งแต่ระดับอนุบาลหรือระดับประถมศึกษาเป็นต้นไปกับให้มีเขตพื้นที่การศึกษาที่ดูแลการจัดการศึกษาของสถานศึกษาที่จัดการศึกษาตั้งแต่ระดับมัธยมศึกษาเป็นต้นไป กรณีจึงเป็นการหลากหลายในการปฏิบัติ

        ระบบการศึกษา ที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2545  มีว่าการศึกษาในระบบที่เป็นการศึกษาขั้นพื้นฐานให้แบ่งออกเป็นสามระดับคือ

1)  การศึกษาระดับก่อนประถมศึกษา เพื่อเป็นการวางรากฐานชีวิตและการเตรียมความพร้อมของเด็กทั้งร่างกายและจิตใจ สติปัญญา อารมณ์ บุคคลิกภาพและการอยู่ร่วมในสังคม

2)  การศึกษาระดับประถมศึกษา เพื่อวางรากฐานให้ผู้เรียนได้พัฒนาคุณลักษณะที่พึงประสงค์ทั้งในด้านคุณธรรม จริยธรรม ความรู้และความสามมารถขั้นพื้นฐาน

3)     การศึกษาระดับมัธยมศึกษา แบ่งเป็นสองระดับคือ

-   การศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนต้น เพื่อพัฒนาผู้เรียนให้มีคุณลักษณะที่พึงประสงค์ในด้านต่างๆ ต่อจากระดับประถมศึกษาเพื่อให้รู้ความต้องการ  ความสนใจ ความถนัดของตนเองทั้งในด้านวิชาการและวิชาชีพ ตลอดจนความสามารถในการประกอบการงานและอาชีพตามควรแก่วัย

-   การศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย เพื่อให้ผู้เรียนได้ศึกษาตามความถนัดและความสนใจเพื่อเป็นพื้นฐานสำหรับการศึกษาต่อหรือการประกอบอาชีพรวมทั้งการพัฒนาคุณธรรม จริยธรรมและทักษะทางสังคมที่จำเป็น (กฎกระทรวงว่าด้วยการแบ่งระดับและประเภทของการศึกษาขั้นพื้นฐาน พ.ศ.2546)

        แนวการจัดการศึกษา

-   ต้องเน้นความสำคัญ ทั้งความรู้และคุณธรรม กระบวนการเรียนรู้และบูรณาการตามความเหมาะสมของแต่ละระดับการศึกษา (มาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ ฯ)

-   ต้องจัดเนื้อหาสาระและกิจกรรมให้สอดคล้องกับความสนใจและความถนัดของผู้เรียน โดยคำนึงถึงความแตกต่างระหว่างบุคคล (มาตรา 24 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ ฯ)

-   ให้สถานศึกษาประเมินผู้เรียนตามความเหมาะสมของแต่ละระดับและรูปแบบการศึกษา (มาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ

-   หลักสูตรการศึกษาให้จัดตามความเหมาะสมของแต่ละระดับ(มาตรา 28 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ ฯ)

-   ให้สถานศึกษาพัฒนากระบวนการเรียนการสอนที่มีประสิทธิภาพ รวมทั้งการส่งเสริมให้ผู้สอนสามารถวิจัยเพื่อพัฒนาการเรียนรู้ที่เหมาะสมกับผู้เรียนในแต่ละระดับการศึกษา

จากแนวการจัดการศึกษาดังกล่าวเห็นว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายมุ่งให้มีการบริหารจัดการศึกษาให้เหมาะสมและสอดคล้องกับระดับการศึกษา ดังนั้นการจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาจึงควรจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาเพื่อพัฒนาผู้เรียนในแต่ละระดับการศึกษาแยกออกเป็นเขตพื้นที่การศึกษาที่ดูแลการจัดการศึกษาตั้งแต่ระดับก่อนประถมศึกษาหรือประถมศึกษาเป็นต้นไปกับเขตพื้นที่การศึกษาที่ดูแลการจัดการศึกษาตั้งแต่ระดับมัธยมศึกษาเป็นต้นไป

การจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาโดยคำนึงถึงระดับการศึกษา จึงเป็นเจตนารมณ์ที่สำคัญที่ได้บัญญัติไว้ในกฎหมายฉบับนี้

(๓) ประเด็นข้อคำถามที่ว่าหากมีการจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาเพิ่มเติมโดยให้เขตพื้นที่การศึกษาที่จัดตั้งเพิ่มเติมนั้นมีหน้าที่ในการจัดการศึกษาตั้งแต่ระดับมัธยมศึกษาเป็นต้นไป จะมีภารกิจใดที่ทับซ้อนกับเขตพื้นที่การศึกษาที่มีอยู่เดิมหรือไม่

เรื่องนี้เห็นว่ากรณีอาจเป็นปัญหาในเรื่องของอำนาจหน้าที่ของเขตพื้นที่การศึกษาซึ่งกฎหมายบัญญัติให้เขตพื้นที่การศึกษามีหน้าที่ในการกำกับดูแลสถานศึกษาเอกชน การจัดการศึกษาของบุคคล ครอบครัว องค์กรชุมชน องค์กรเอกชน ฯลฯในเขตพื้นที่การศึกษา  ตามที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ ฯ  โดยปัญหามีว่าหากมีการจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาจังหวัดซ้อนทับเขตพื้นที่การศึกษาที่มีอยู่เดิมแล้วเขตพื้นที่ใดจะทำหน้าที่กับดูแลสนับสนุนหน่วยงานต่างๆดังกล่าวข้างต้น กรณีดังกล่าวเห็นว่าสามารถแก้ไขได้โดย

-  อาศัยมาตรา 33 วรรคสามแห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ.2546 ที่บัญญัติไว้มีสาระสำคัญว่าในกรณีที่มีความจำเป็นเพื่อประโยชน์การจัดการศึกษาหรือมีเหตุผลความจำเป็นอย่างอื่นตามสภาพการจัดการศึกษาบางประเภท คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานอาจประกาศกำหนดให้การให้บริการการศึกษาขั้นพื้นฐานของเขตพื้นที่การศึกษาใดสามารถขยายการบริการออกไปในเขตพื้นที่การศึกษาอื่นก็ได้

กรณีดังกล่าวย่อมหมายถึงเขตพื้นที่การศึกษาที่มีอยู่เดิมย่อมสามารถให้บริการเกี่ยวกับสถานศึกษาเอกชน การจัดการศึกษาของบุคคลและครอบครัว องค์กรชุมชน ฯลฯแม้จะเป็นการล้ำเข้าไปในเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาก็ตาม นอกจากนี้กรณียังอาศัยความในมาตราดังกล่าวเป็นอำนาจในการประกาศจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาจังหวัดได้อีกด้วย

- อาศัยอำนาจตามมาตรา 36 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ.2546 ออกกฎกระทรวง กำหนดให้การสนับสนุนสถานศึกษาเอกชน การประสานและส่งเสริมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การจัดการศึกษาของบุคคล ฯลฯ อยู่ในความรับผิดชอบดูแลของเขตพื้นที่การศึกษาที่เคยรับผิดชอบเดิม โดยให้เขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษารับผิดชอบดูแลเฉพาะการจัดการศึกษาของสถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาตั้งแต่ระดับมัธยมศึกษาเป็นต้นไป

เรื่องการทับซ้อนของเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาจังหวัดกับเขตพื้นที่การศึกษาที่มีอยู่เดิมนั้นเป็นการทับซ้อนกันแต่เพียงสภาพภูมิศาสตร์ เท่านั้น มิได้มีการทับซ้อนกันในเรื่องของภารกิจ การบริหารจัดการ และหน้าที่ความรับผิดชอบ ซึ่งกรณีเป็นไปตามที่สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.)ได้กำหนดไว้ว่า การดำเนินการของหน่วยราชการที่จะไม่ให้ซ้ำซ้อนกันนั้นให้ถือเอาบทบาท และภารกิจเป็นตัวแบ่งแยก อย่างไรก็ตามหากพิจารณาจากการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นแล้วจะพบว่ามีการทับซ้อนกันทั้งสภาพภูมิศาสตร์และทับซ้อนกันในเรื่องภารกิจการให้บริการระหว่างองค์การบริหารส่วนจังหวัดและองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งก็สามารถทำได้เพราะเกิดประโยชน์กับผู้รับบริการ

(๔) สำหรับกรณีที่เขตพื้นที่การศึกษาจะต้องประสานการปฏิบัติราชการทั่วไปกับองค์กรหรือหน่วยงานต่างๆทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะสำนักงานผู้แทนกระทรวงศึกษาธิการ ตามที่ได้มีบัญญัติไว้ในกฎหมายใดๆของหน่วยงานอื่นจะให้เป็นภารกิจของเขตพื้นที่การศึกษาใดนั้น กรณีนี้สามารถดำเนินการได้โดยออกเป็นกฎหมายลำดับรองกำหนดให้เป็นภาระหน้าที่ความรับผิดชอบของเขตพื้นที่ใดๆให้สอดคล้องกับภาระกิจของเขตพื้นที่การศึกษานั้นๆหรืออาจกำหนดให้เป็นภารกิจของเขตพื้นที่การศึกษา เขต 1 เดิมก็ได้

(๕) จากข้อคำถามที่ว่าการจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาการมัธยมศึกษาเพิ่มเติมจะอาศัยอำนาจตามกฎหมายฉบับใดมาตราใดนั้น เมื่อพิเคราะห์จากบทบัญญัติแห่งกฎหมายในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๔๒และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.๒๕๔๕ มาตรา ๓๗ ซึ่งบัญญัติไว้ว่า “การบริหารและการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานและอุดมศึกษาระดับต่ำกว่าปริญญาให้ยึดเขตพื้นที่การศึกษา โดยคำนึงถึงปริมาณสถานศึกษา จำนวนประชากรเป็นหลัก และความเหมาะสมด้านอื่นด้วย

ให้รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของสภาการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรมแห่งชาติ มีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษากำหนดเขตพื้นที่การศึกษา”

จากบทบัญญัติดังกล่าวเห็นว่าเป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการโดยมีองค์ประกอบที่สำคัญในการประกาศจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาการมัธยมศึกษาประกอบด้วย

- ปริมาณสถานศึกษา เรื่องนี้ ได้เคยมีการกำหนดเกณฑ์ไว้ว่าปริมาณสถานศึกษาในแต่ละเขตพื้นที่การศึกษาควรมีจำนวนไม่เกิน 250 แห่ง ดังนั้นหากมีการจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาจังหวัด ก็ไม่ขาดคุณสมบัติข้อนี้

        - จำนวนประชากรแต่ละเขตพื้นที่การศึกษา ควรมีประชากรประมาณ100,000 – 300,000 คน ดังนั้นหากมีการจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาจังหวัด ก็ไม่ขาดคุณสมบัติข้อนี้

        - วัฒนธรรม  วัฒนธรรม ประเพณี และภาษาของชุมชนท้องถิ่นมีความใกล้เคียงกันภายในเขตพื้นที่การศึกษา ดังนั้นหากมีการจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาจังหวัด ก็ไม่ขาดคุณสมบัติข้อนี้

        - เกณฑ์ความเหมาะสมด้านอื่น เรื่องเกณฑ์ความเหมาะสมด้านอื่นนั้นเห็นว่าเพื่อประโยชน์สูงสุดของการจัดการศึกษาจึงควรพิจารณาจากความมุ่งหมายและ หลักการ ระบบการศึกษา แนวการจัดการศึกษา ที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2545 รวมถึงผลด้านคุณภาพการศึกษาหลังจากที่มีการจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาที่ผ่านมา และสภาพภูมิศาสตร์ ตามลำดับความสำคัญ

        การประกาศจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาการมัธยมศึกษาโดยไม่เปลี่ยนแปลงโครงสร้างใดๆให้แตกต่างไปจากเขตพื้นที่การศึกษาที่มีอยู่เดิมก็จะไม่กระทบในเรื่องของการต้องแก้ไขกฎหมายทั้งในระดับพระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรอง

        จากข้อกฎหมายและข้อคิดเห็นดังกล่าวข้างต้นเห็นได้ว่าการประกาศจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาการมัธยมศึกษาเพิ่มเติมจึงไม่เป็นการดำเนินการที่ขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมายใดแต่อย่างใด

----------------------------------------------

Advertisement